如何提高政府统计部门公信力交流材料

（一）统计的成果必须得到社会公众的认同

社会公众对于统计部门数据的认同度，直接决定着统计部门的公信力。

1、从统计供给方的角度来说，统计信息产品的质量要高

必须确保统计数据的真实。所谓真实，就是指统计资料跟客观实际情况相符合，不是造假的结果。要提高统计部门的公信力，统计部门的对外公布的统计资料必须是经济和社会发展情况的真实反映，而不是为了某种目的，刻意弄虚作假，欺骗社会公众的假信息。失真的统计信息势必背离公众的感受，日久会极大地影响统计信息的公信力和政府的形象。

必须确保统计数据的准确。对于不同的统计信息，准确性原则的要求有不同的标准。统计信息划分为“文字信息”和“数字信息”。对于“文字信息”，准确性要求政府统计部门所要表达的信息（通过统计分析得出的基本结论或者重要观点等）必须与客观事实相符，用某种表达方式呈现的客观信息必须与信息接受者所理解或感知的结果相一致。不得含有具有广告效应和模糊不清的语言，要减少误导性陈述和不实陈述的发生。而对于“数字信息”则有不同的要求：首先，要说明数据资料的调查目的和调查者。其次，要说明指标的内涵和外延以及指标的时间要素。在对公开公布的统计信息的准确性理解与解释上应当以一般社会公众的判断能力作为标准。同时，要及时澄清不实信息。

必须确保统计数据的及时。政府统计部门应以最快的速度公开其信息，并保证所有公开信息的最新状态，不应给公众过时陈旧的信息。这首先体现了政府统计部门对于法律的严格遵守，是统计公信力题中应有之意。其次，体现了政府统计部门“以人为本”的理念，是实现信息的时间价值，减少各种猜疑和误解，增强统计公信力的途径之一。

必须确保统计数据的完整。完整是相对于《统计调查制度》而言的，一方面，在设计统计调查制度时，必须根据需求，将所有可能影响社会公众决策的信息均应得到充分考虑。另一方面，在公布某一具体统计信息时，必须对其相关方面进行全面、充分的揭示；不仅要公开有利的信息，更要公开有问题的统计信息。因为社会公众的判断是对政府公开披露的全部信息的综合反映，如果政府统计部门在公布统计信息时有所侧重、隐瞒、遗漏，导致社会公众无法得到有关决策的全面信息，即便已经公开的各个信息具有真实性，也会在总体上构成整体的虚假性。

2、从统计需求方的角度来说，必须提高对统计产品的接受度

加强统计科普，提高社会公众的统计素养。一是要向社会公众普及基本的统计常识。使其了解基本的统计知识（平均数、百分比、指数等）和统计指标的含义及其形成过程。二是要学会鉴别使用统计资料。如对于统计资料在使用时要做到“五问”。即一问，这统计资料是谁说的？美国资料分析法创始人之一、普度大学统计学教授戴维.S.穆尔说，“好数据是人们智慧及努力的产物，坏数据则是懒惰、不了解甚至存心误导。每当有人丢个数据给你，你第一个该问的问题就是：‘这个数据是打哪儿来的？’”[1]。二问，他是如何知道的？三问，遗漏了什么（所公布的统计资料是否把各种因素公布齐全了）？四问，是否有人偷换了概念？五问，这个资料有意义吗？

优化统计宣传，改进统计宣传的方式和途径。在当前“拟态环境”的形势下，必须要用社会公众喜闻乐见的方式强化宣传统计的力度，注重提高统计宣传的针对性，及时释疑解惑，避免以讹传讹，消除对统计的误解。要建立以统计部门为主的、社会公众广泛参与的统计评论员队伍，对于网络上、电视广播上涉及到对统计数据、统计方法误解的情形，及时加以解释、纠正和引导。

（二）统计的过程必须公开透明

高质量的结果离不开高质量的过程。要提高统计公信力必须要使统计信息的生产过程公开透明，这已经为世界有关国家的统计实践所证明。如美国的政府统计公信力较高，就与这一点密切相关。美国劳工统计局在其官方网站上向全社会做出了这样的承诺，“我们努力做到：……5、透明性和负责性：我们公开方法和过程，从而使你对我们的产品和服务有信心。”[2]首先，统计的调查制度和程序要公开透明。其次，统计调查的质量控制方法及其执行度要及时披露。第三，统计数据的汇总和质量评估要让社会公众互动参与。对于重要的统计指标要开听证会，以此提高社会的认同度。

（三）统计的方法必须符合科学原理

统计方法的科学决定着统计数据的科学，它是统计公信力的决定因素。首先，统计的制度设计，必须要坚持按照统计规律办事，遵循科学的原则，不得为了验证主观意图，违反统计调查的科学要求，而有倾向的设计调查制度。此外，不能不顾基层单位的实际，要求统计调查对象过早的提供统计报表。其次，统计调查样本的选择必须要遵循随机原则的要求，同时，不得人为破坏样本的 “后随机效应”。如在居民收入调查中，假定样本户是按照随机原则抽取出来的，但是，为了提高地区的收入，仅仅只针对抽中户给予政策扶持，促进其家庭人员就业，增加收入，结果就破坏了随机性原则了。第三，重大统计决策要听取各方面的意见。如国家统计局成立统计咨询委员会就是进一步完善政府统计决策机制的有益尝试，是进一步提高统计数据质量和政府统计社会公信力的重要措施。

（四）发布统计资料的目的必须正当

政府统计部门发布统计资料的目的必须正当，所谓正当，即必须合法合理。这对于统计部门公信力具有较大的影响。第一，政府统计部门发布统计数据的目的必须要符合《统计法》和有关法律法规的要求。是为了满足社会公共知情权的需要，而不是为了统计部门的部门利益。如果统计部门发布统计资料的目的是为了获利，则其公信力必然受损。第二，政府统计部门发布统计数据的目的必须要符合行政合理性的原则要求。如在公布统计资料时，究竟要公布什么分组的汇总资料，凡统计制度有规定的分组，必须公开，统计制度没有规定的分组，可以由统计部门根据本地的实际需要以及可能性自主决定是否汇总公布。第三，政府有关部门在发布统计资料的时候，必须完整全面，而不能为了所谓的“自身形象”， 对统计指标有选择的加以公布，报喜不报忧，误导人们的判断。

（五）统计人员必须恪守求真原则

统计人员在提高统计公信力方面处于主导地位。首先，作为统计人员应本着只对数据真实性负责的原则搞统计，切忌带着为本地区在统计数据位次上的“重新洗牌”的思想搞统计。其次，作为统计人员要视统计数据质量为生命，敢于坚持原则，抵制干扰，依法维护统计数据的声誉，为提高统计部门的公信力尽自己的绵薄之力。

（六）统计违法行为必须得到及时惩处

要在广泛深入宣传统计法律法规的基础上，进一步加大统计执法的力度。对于扰乱统计秩序的行为，必须要及时依法处理，以在全社会形成稳定的心理预期，使“莫伸手，伸手必被捉”成为人们的经验、共识和行为准则，这是提高统计公信力的重要前提和根本保障。影响统计公信力的违法行为主要有：一是在统计上弄虚作假的行为。对于在统计上弄虚作假的，不管涉及到谁，都必须及时受到严肃处理，还要通过媒体公开曝光。这对于提振社会公众对于统计数据质量的信心至关重要。二是对于统计工作的失职行为。如在抽样调查中图省事，对于样本单位不实际上门登记，直接进行编造；对于基层上报的统计资料，不进行认真的审核把关，听之任之，造成差错；等等。对于上述敷衍塞责行为，必须依法给予严厉的处理。三是在统计执法上的不作为行为。对于在统计上弄虚作假，相互“攀比”，扰乱统计秩序的行为不采取有效的措施及时加以制止，使得弄虚作假者得到好处，实事求是者受到损伤，严重的影响了人们遵从统计法的信心。因此，必须完善统计考核办法，并建立配套的统计执法的有效机制，使违法者付出应有的成本，以维护统计工作的良好秩序。

气象行政处罚办法的内容

安全执法是安监办执法人员开展的日常性执法活动，安全大检查、督查是以各级政府或安委会名义组织的定期或不定期的安全检查活动。

应当注意一下这几点

一、要狠抓政府监管主体责任和企业安全生产主体责任的落实

（一）细化目标、强化责任，建立完善安全监管网络

一是要签订安全目标管理责任书，层层落实安全责任。各县（市）区政府要与各乡镇和相关责任单位签订《安全生产目标责任书》，下达安全生产控制指标任务。各乡镇、各有关部门与所辖村委会和生产经营单位层层签订了《安全生产目标责任书》，将安全生产责任指标任务分解落实到生产经营单位、车间、班组。

二是要细化监管主体责任，建立网络化的安全责任传导系统。各监管主体要把监管责任按地域划分若干责任区，每个责任区明确责任范围、责任内容、责任人员，用地图、公示牌注明各个责任区的位置、重点企业、隐患、主要建筑、挂点领导等内容。真正做到“安全生产，人人有责”。

三是要完善各项运行机制，确保监管体系运行实效。建立挂点领导、责任区负责人、联系人员工作职责，健全每日检查报告制度和检查台账、每周报告制度、每月调度制度、定期督查通报制度和隐患督查制度等，确保监管体系运行实效。

四是要加大考核力度，制定出安全生产目标考核办法，实行责任倒查和责任追究制，与年度单位绩效挂钩，实行奖惩。

（二）开展企业安全质量标准建设，落实企业安全生产主体责任

为了更好地落实生产经营单位的安全生产主体责任，应加强企业安全质量标准建设，通过制定科学、严谨的评估标准、引进先进的技术要素对企业全面进行安全风险测评，将生产经营单位按测评结果评定4个等级。按照网格化监管责任体系要求，实现分级、分类监管，督促生产经营单位安全生产主体责任落实，防止和减少生产安全事故。

一是要督促指导企业建立完善各项规章制度和操作规程；二是要督促企业淘汰落后生产设备及工艺，更新生产设备及工艺，推广新技术、新标准；三是加大企业负责人和安全生产管理人员及特种作业人员培训教育；四是要健全企业安全管理机构，配备专职安全生产管理人员；五是建立完善隐患排查治理长效机制，及时排查治理各类安全隐患。

二、强化宣传、营造氛围

安全生产宣传工作不是一劳永逸的工作，必须根据各行业的生产特点，在重点时段、重点行业强化安全生产宣传工作，随着经济的不断发展，城市建设的不断加快，要想保证真正的安全生产，真正确立安全第一的思想，就必须经常性的开展安全生产宣传工作。为确保安全生产宣传工作正常有序的开展，必须加大对安全生产宣传教育经费投入，充实安全生产宣传队伍，使安全生产宣传工作促进各地的经济建设。

一是在宣传工作的策略上，树立系统观念。必须把安全生产宣传工作纳入安全生产工作的总体部署中统一计划和统一实施。每年宣传计划，应根据安全工作的重点，确定宣传的重点。宣传工作的重点应围绕安全生产工作的中心进行。安全生产宣传工作的开展，要呈现多样性、趣味性，让群众喜闻乐见，易于接受。大力宣传“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，把人民群众生命健康放在首位，关口前移、重心下移，治理隐患，防范事故。大力宣传安全生产责任制，落实政府行政首长和企业法定代表人两个责任制，强化政府监管主体和企业安全责任主体，完善控制指标体系，严格责任考核。建立健全党和政府的统一领导、相关部门共同参与的联合执法机制，认真贯彻国务院《生产生产事故报告和调查处理条例》（国务院493号令），严格执法，严肃追究事故责任，严厉查处事故的失职渎职行为。综合运用法律手段、经济手段和必要的行政手段，实施政策治本、源头治本，加强社会监督，建立长效机制。

二是在安全生产宣传工作的具体做法上，要突出党和国家对人民生命健康的人文关怀，唤起全社会对安全生产的广泛关注，为安全生产提供强大的舆论支持和思想保证。引导群众自觉抓安全、保安全是安全工作中的重要任务。要通过向社会全体成员宣传党和国家安全生产法律、法规，充分发挥安全培训宣传网的作用，在网上开辟安全生产宣传专栏，进行安全知识讲座和安全生产常识教育，灌输安全生产的基础性知识，下大功夫营造关注安全、关爱生命的舆论氛围。充分发挥工会、共青团、妇联等组织的作用，维护职工群众生命健康和社会公众的安全生产知情权、参与权和监督权，发动他们为安全生产进言献策。充分发挥新闻媒体的舆论导向作用和监督作用，大力宣传党和政府为安全生产所做的努力。开展先进典型经验介绍会和事故警示教育会，以激励先进，拼击落后。

三是在宣传工作的手段上，坚持走社会化、公众化和公益化的路子，重视各职能部门的协同，充分整合资源，实现手段的多样化与多元化。我们应改变以往那种层层下发文件、逐级传达学习的传统套路，面向社会，把安全生产文化宣传作为一项公益事业来办，以现代化传媒为载体，努力推动安全生产文化宣传的科学化和艺术化。与电视台、报刊、广播电台等新闻单位和城管部门建立巩固的协作关系，通过创办安全生产专题栏目，开辟新的宣传教育阵地，在潜移默化中强化人们的安全生产观念。广泛开展宣传教育、视察观摩、法规宣讲、以案说法、街头灯箱公益性安全生产宣传等内容丰富、形式多样的系列活动，形成政府构建平台、职能部门牵头组织、企业积极参与、上下联动的活动局面。四是建立一支高水平的宣传队伍。要通过挖掘人才，聘用一批宣传报道骨干，并明确责任，成绩显著的予以适当的奖励。

三、加强队伍建设

建立一支新型安监执法队伍，定位好、运作好，将直接关系到队伍的良性发展和执法的力度。同时，执法人员的素质和工作水平直接影响行政执法的效果和质量，关乎群众利益，关乎政府形象。所以，建设一支政治合格、纪律严明、业务精通、作风过硬的高素质的执法队伍，至关重要。

（一）合理配备人员，加强执法装备配备

安全生产工作涉及到方面，需要不同人才，在选配执法人员时，要根据行政区域内危险化学品、非煤矿矿山企业、烟花爆竹生产经营企业及其他高危行业的数量、规模、状况及今后产业发展趋势等情况，选配与其相适应的一定比例专业技术人员，同时，选配法律专业知识人员，以提高依法办案水平；在执法装备建设上，要配备执法车辆、调查取证工具（摄像机、照相机、微型录音机等）和先进的办公设备，执法人员应统一执法着装，同时，执法人员配备必要的监测仪器和劳动保护设备，以提高执法的科学性和针对性。

（二）抓好学习培训，提高队伍素质

上岗前，执法人员要参加政府法制部门组织的法制培训，参加考试并取得政府法制部门颁发的有效执法证件，才具备执法资格；同时，要参加省以上安全生产监督管理部门统一组织的岗前培训，学习相关法律知识和安全生产专业知识，取得有效工作证件后，方可上岗。上岗后，各级安监执法机构更要把学习培训作为一项长期工作抓好。

一要加强政治学习和思想教育，不断提高执法人员的政治觉悟和职业素质，让其明白“为谁执法”的道理，树立大局观念、法制观念和服务观念。

二要抓好业务学习培训。业务水平的高低，直接关系到执法人员执法质量和水平。在实际工作中，要建立定期学习制度，加强执法人员安全生产法律法规及国家和行业技术标准的学习；加强安全生产相关专业知识的学习；加强执法程序及其各类文书填写的学习培训。

三要加强执法人员廉政教育，教育执法人员要树立正确的权利观和利益观，筑牢反腐倡廉的思想道德防线，把好廉政建设四个关口，即一线执法关、处罚程序关、案件审查关、罚没物品管理关，保证队伍健康发展，维护队伍良好形象。

（三）健全机制，规范管理

建立健全执法制度和机制，监督、立案、取证、审查、处罚、结案等执法的各个环节，都要建立起完善的执法程序；建立完善回避制度、处罚决定制度、处罚备案制度、案卷管理制度及其他有关制度。实行执法责任制、行政执法过错追究制、执法质量考评制；建立规范执法台帐、文书填写标准、执法工作标准等。制定内部人员管理制度，激励和约束执法人员的行为。

（四）准确定位，认真开展安全执法工作

安全生产执法机构是在各级安全生产监督管理部门的直接领导下，在《安全生产法》等法律法规赋予的权限范围内，代表各级安监部门依法从事安全生产执法工作，同时，对安全生产违法行为实施行政处罚。如何根据新的安全生产形势的发展需要，找准安全生产执法工作的定位，关系到执法队伍的生存和发展问题。笔者认为，安全生产执法机构首先要把握好三个方面的工作。

突出执法工作重点

根据《安全生产法》、《安全生产许可证条例》等法律法规的要求和当前安全生产形势的需要，确定执法重点。《安全生产法》第四章的部分条款明确了安全生产检查的有关要求；第六章的部分条款明确了对安全生产违法行为实施行政处罚的有关规定，同时，《安全生产许可证条例》的第十九至二十三条也明确了对违反安全生产许可所实施行政处罚的有关规定。结合工作实践，当前安全生产执法的工作重点应放在重点企业和重点部位，检查高危行业行政许可情况，重大事故隐患的排查、整改情况，重大危险源的监控情况，重点工程项目“三同时”落实情况，重点企业主要负责人、安全生产管理人员和特种作业人员持证上岗情况，高危企业安全费用提取情况，易发生事故的重点部位安全措施落实情况，调查处理事故情况等，同时，对安全措施落实不到位发生伤亡事故的、不按要求整改事故隐患的、不具备安全生产条件的、不具备相关安全生产资质的，坚决实施行政处罚。

完善执法程序

安全生产行政执法工作，要严格执法程序，规范执法行为，确保执法的有效性，做到主体明确、程序完善、文书规范、处罚适当。在执法检查时，必须达到法定数量的具备资格的执法人员，并按程序向当事人表明身份，说明执法检查的根据和事由，认真听取当事人的陈述和申辩，规范填写统一的执法文书；在行政处罚时，对需立案的要按规定上报审批，认真调查取证，按规定时间对案件周转，对决定处罚的案件，要按规定告知当事人，符合听证条件的按规定组织听证，确保当事人的利益。对已做出的处罚，要按规定程序进行执行，以维护法律的严肃性。案件办理完毕后，要及时结案并规范立档，做到一案一卷。在符合法定程序的同时，一线执法人员在现场执法时要讲究执法艺术，以提高执法的有效性，并不断探索总结执法经验，推动执法工作上水平。

要加强与司法部门、其他行业行政执法部门以及执法对象的联系

一是与司法部门加强业务联系。当前行政处罚执行难的问题是各级行政执法部门遇到的普遍现象，在申请行政处罚强制执行时，对执行的案件要加强与法院的业务联系，确保行政处罚得到有效执行；对行政诉讼工作多向法院请教，确保行政诉讼工作的主动；对事故责任人的处理上，加强与检察部门的联系。

二是加强与其他行业执法部门的联系。在执法工作上做到相互交流、相互学习、相互借鉴、相互促进。

三是加强与执法对象的联系。要经常深入企业调研安全生产工作情况，了解执法对象在安全生产工作上存在的困难，为更好的执法工作打下基础。

安全执法，要处理好三种关系

执法与监督管理的关系

安全生产监督管理是各级安监部门依法履行综合监管职责，包括运用经济手段、法律手段、行政手段等来监管安全生产工作，安全生产执法是执法机构行使安全生产监督管理授予权力，依法从事安全生产检查和处罚行为。

安全执法与其他有行业监管职能的执法之间的关系

安全执法机构，在执法工作发现生产经营单位违法行为不属于管辖范围内的，要转交具有管辖权的机构处理。对消防、道路交通、水上交通、铁路交通、民用航空以及特种设备等存在的安全问题，要按规定转交办理。

安全执法和安全大检查、督查之间的关系

安全执法是安监部门执法人员开展的日常性执法活动，安全大检查、督查是以各级政府或安委会名义组织的定期或不定期的安全检查活动。

为使执法工作具有更强的操作性和规范性，最后建议各级政府制定完善与《安全生产法》等法律法规相配套的关于行政执法工作的实体性和程序性的有关规定、办法，包括对安全生产执法检查和处罚内容进一步细化，制定安全生产执法工作的程序性规定等。

什么是相对集中行政处罚权

第一章　总　则

第一条 为了规范气象行政处罚行为，保障和监督气象主管机构有效地实施行政管理，维护气象工作秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国气象法》和有关法律、法规的规定，制定本办法。

第二条 气象行政处罚的设定和实施，适用本办法。

第三条　各级气象主管机构实施气象行政处罚，应当以法律、法规和规章为依据，并依照法定的程序实施。

各级气象主管机构应当加强对气象行政执法人员的管理和培训，以提高气象行政执法水平。

第四条　地(市)级以上气象主管机构负责法制工作的机构(以下简称气象法制机构)对本行政区域内的气象行政处罚工作实施监督管理。

第五条　实施气象行政处罚必须遵循公正、公开的原则，坚持处罚与教育相结合。

第六条　各级气象主管机构对气象违法行为查证属实后，应当责令当事人停止违法行为、改正、限期恢复原状或者采取其他补救措施等行政强制措施，并依法给予行政处罚。

第七条　对当事人同一气象违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。

气象主管机构作出罚款处罚，实行决定罚款与收缴罚款分离制度。

第八条　气象主管机构在对气象违法行为实施处罚时，应当在法定的处罚种类和幅度范围内，综合考虑以下情节：

(一)当事人的过错程度；

(二)违法行为造成的危害后果；

(三)当事人改正违法行为的态度和采取的改正措施；

(四)其他应当考虑的情节。

第二章　行政处罚的实施主体与管辖

第九条　各级气象主管机构在法定职权范围内实施气象行政处罚。

第十条　气象主管机构在必要时，可以在其法定职权范围内委托符合《中华人民共和国行政处罚法》第十八条、第十九条规定条件的组织实施气象行政处罚。受委托的组织在委托范围内，以委托其处罚的气象主管机构名义实施行政处罚。

委托的气象主管机构，负责监督受委托的组织实施行政处罚的行为，并对该行为的后果承担法律责任。

第十一条　各级气象主管机构管辖本行政区域内的气象行政处罚案件。

气象行政处罚一般由违法行为发生地的气象主管机构管辖。下列气象行政处罚案件，由本条规定的气象主管机构管辖：

(一)对违反《气象法》规定，从事大气环境影响评价的单位进行工程建设项目大气环境影响评价时，使用的气象资料不是气象主管机构提供或者未经其审查的行政处罚，由建设工程所在地的气象主管机构管辖；

(二)对外国组织或者个人在中华人民共和国领域及其管辖的其他海域单独或者与中华人民共和国有关组织、个人合作从事气象活动违法行为的行政处罚，由该违法行为所在地的省、自治区、直辖市气象主管机构管辖。

第十二条　两个以上气象主管机构都有管辖权的行政处罚案件，由最先立案的气象主管机构管辖。

第十三条　对气象行政处罚案件的管辖权发生争议时，争议双方应当报请共同的上一级气象主管机构指定管辖。

下级气象主管机构对其管辖范围内的行政处罚案件实施处罚有困难的，可以报请上级气象主管机构指定管辖。

第十四条　对超出管辖范围或者法律、法规规定不属于气象主管机构主管的案件，应当将案件移送有管辖权的单位或者部门，并按照规定填写《案件移送书》。

第十五条　地方各级气象主管机构实施的罚款处罚的权限，适用如下规定：

(一)县级气象主管机构可以对公民处5000元(含5000元)、对法人和其他组织处1万元(含1万元)以下的罚款；

(二)地市级气象主管机构可以处5万元(含5万元)以下罚款；

(三)省级气象主管机构可以处10万元(含10万元)以下罚款。

第三章　行政处罚的程序

第一节　简易程序

第十六条　气象主管机构对违法事实确凿、情节轻微并有法定依据，对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1000元以下罚款或者警告的行政处罚，可以当场作出气象行政处罚决定。

第十七条　当场作出气象行政处罚决定时，气象行政执法人员不得少于两人，并应当遵守下列程序：

(一)气象行政执法人员应当向当事人出示行政执法证件；

(二)现场查清当事人的违法事实，并制作现场检查或者调查笔录；

(三)向当事人说明违法的事实、气象行政处罚的理由和依据，并告之当事人依法享有的权利；

(四)听取当事人的陈述和申辩，对当事人提出的事实、理由和证据成立的，应当采纳；

(五)气象行政执法人员在进行现场处罚时，必须使用统一的、有预定格式、编有号码的《现场处罚决定书》，载明当事人的违法行为、行政处罚依据、罚款数额、时间、地点以及气象主管机构的名称，并由气象行政执法人员签名或者盖章后，当场交给当事人；

(六)告知当事人如对当场作出的行政处罚决定不服，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

气象行政执法人员当场作出的行政处罚决定，必须在决定之日起3日内报气象法制机构备案。

第十八条　气象行政执法人员现场作出行政处罚决定，有下列情形之一的，可以当场收缴罚款：

(一)依法给予20元以下罚款；

(二)不当场收缴事后难以执行的；

(三)在边远、水上、交通不便地区，气象行政执法人员依照本办法作出处罚决定后，当事人向指定银行缴纳罚款有困难而提出当场缴纳罚款的。

第十九条　气象行政执法人员当场收缴的罚款，必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据，并将罚款自收缴之日起2日内，上缴本级气象主管机构。气象主管机构应当在2日内，将罚款缴付指定的银行。

第二十条　现场处罚执行完毕的案件，应当及时整理案卷、归档，并报所属气象主管机构备案。

第二节　一般程序

第二十一条　除本办法第十六条规定可以适用简易程序当场作出决定的行政处罚外，气象主管机构实施的其他行政处罚均应当遵守本办法规定的一般程序。

第二十二条　气象主管机构在检查中发现或者接到举报、控告的气象违法行为或者移送的气象违法案件，应当予以审查，并在7日内决定是否立案。

需要立案办理的案件，承办人员应当填写《气象行政执法立案审批表》，并报经本级气象主管机构负责人批准后立案。

第二十三条　气象主管机构对立案的气象违法案件，必须指定专人负责，及时组织调查取证。调查取证时，执法人员不得少于两个。

气象行政执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。

第二十四条　气象行政执法人员调查取证时，应当向当事人或者有关人员出示气象行政执法证件。询问或者调查时，应当制作笔录。

承办人员进行询问调查时，应当允许当事人作辩解陈述，并将情况记入《调查笔录》，经当事人认可后，签名或者押印。

第二十五条　气象行政执法人员在调查过程中，有权进入现场进行调查和取证，查阅或者复制有关记录和其他有关资料。

气象行政执法人员在收集证据时，可以采取抽样取证的方法。在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经气象主管机构负责人批准，可以先行登记保存，填写《登记保存(封存)通知书》，并在7日内及时做出处理决定。

气象行政执法人员应当为被调查单位或者个人保守有关技术秘密、业务秘密和商业秘密。

第二十六条　现场勘验检查，由执法人员、法定检验(检定)机构的人员进行，也可以邀请有关技术人员参加。执法人员应当通知当事人到场，无正当理由拒不到场的，承办人员在笔录中记明情况，不影响勘验检查的进行。

勘验检查的情况记入《现场勘验检查笔录》，当事人应当签名或者押印。

第二十七条　调查终结后，案件承办人员应当在听取当事人陈述申辩并制作笔录后，提出已查明违法行为的事实和证据以及依法给予行政处罚的初步意见，送本级气象法制机构审查。无气象法制机构的，由气象主管机构负责人审查。

第二十八条　气象法制机构或者气象主管机构负责人应当对案件的以下内容进行审查：

(一)违法事实是否清楚；

(二)证据是否确凿；

(三)调查取证是否符合法定程序；

(四)适用法律是否正确；

(五)处罚种类和幅度是否适当；

(六)当事人陈述和申辩的理由是否成立。

经审查发现违法事实不清、证据不足或者调查取证不符合法定程序时，应当通知承办人员补充调查取证或者依法重新调查取证。

第二十九条　审查终结，气象法制机构或者气象主管机构负责人应当根据不同情况，分别提出以下处理意见：

(一)违法事实不能成立，应当撤销案件；

(二)违法行为轻微的，可以免予行政处罚；

(三)违法事实成立，决定给予行政处罚；

(四)法律、法规和规章规定由各级人民政府有关部门实施处罚的，应当将案件移送有关部门处理；

(五)气象违法行为涉嫌构成犯罪的，应当将案件移送司法机关处理。

第三十条　对于依法决定给予气象行政处罚的案件，承办人员负责制作气象行政处罚决定书，并报气象主管机构负责人批准后送达当事人。

第三十一条　气象行政处罚决定书，应当载明法律规定的以下事项：

(一)当事人姓名(名称)、住址(地址)；

(二)违法事实和证据；

(三)处罚的依据和内容；

(四)行政处罚的履行方式和期限；

(五)告知当事人提起复议的部门或者提起诉讼的法院名称；

(六)加盖气象主管机构的印章，并写明制作日期。

第三十二条　气象行政处罚案件自立案之日起，应当在3个月内作出处理决定。特殊情况需要延长时间的，应当报上级气象主管机构批准并告知案件当事人。

第三十三条作出行政处罚决定的气象主管机构应当在作出处罚决定之日起7日内，将气象行政处罚决定书送达被处罚人，并根据需要将副本抄送与案件有关的单位。

受送达人应在送达回执上记明收到日期，并签名或者盖章。受送达人在送达回执上的签收日期即为送达日期。

受送达人拒绝签收的，送达人应当邀请有关基层组织或者受送达人所在单位人员到场见证，说明情况，并在送达回执上记明拒收理由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把处罚决定书留置受送达人处，即视为送达。受送达人不在，可由其所在单位的领导或者成年家属代为签收。

邮寄送达以挂号回执上注明的日期为送达日期。

第三节　听证程序

第三十四条　依照气象法律、法规、规章作出吊销许可证(资质证、资格证)或者较大数额罚款等重大行政处罚决定之前，适用本节规定的听证程序。

第三十五条　气象主管机构对于适用听证程序的行政处罚案件，在作出行政处罚决定前，应当书面告知当事人有要求听证的权利。

当事人要求听证的，气象主管机构应当组织听证，当事人不承担行政机关组织听证的费用。

第三十六条　听证按照下列程序组织：

(一)当事人申请听证的，应当在气象主管机构告知后3日内提出；

(二)气象主管机构应当在听证的7日前，通知当事人举行听证的时间、地点；

(三)除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开进行；

(四)听证主持人由气象法制机构的非本案调查人员主持，无气象法制机构的，由气象主管机构指定的非本案调查人员主持；

(五)当事人可以亲自听证，也可以委托1至2人代理参加听证；

(六)当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避，由主持人报气象主管机构负责人决定是否接受；

(七)听证由当事人、调查人员、证人以及与本案处理结果有直接利害关系的第三人参加；

(八)举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据、处罚依据以及行政处罚建议；

(九)当事人就案件的事实进行陈述和申辩，提出有关证据，对调查人员提出的证据进行质证；

(十)在听证过程中，主持人可以向调查人员、当事人、证人或者第三人发问，有关人员应当如实回答；

(十一)听证必须制作听证笔录，笔录应交当事人审核无误后，由当事人签字或者押印。

第三十七条　听证结束后，主持人应当及时将听证结果报告气象主管机构负责人。气象主管机构应当根据本办法第二十九条的规定作出处理决定。

第四章　行政处罚的执行

第三十八条　气象行政处罚决定依法作出后，当事人应当在处罚决定书确定的期限内，履行处罚决定。

申请行政复议或者提起行政诉讼的，不停止行政处罚决定的执行。

第三十九条　当事人应当自收到气象行政处罚决定书之日起15日内，到指定的银行缴纳罚款。

当事人到期不缴纳罚款的，作出处罚决定的气象主管机构可以每日按罚款数额的3%对当事人加处罚款。

当事人对加收罚款有异议的，应当先缴纳罚款和逾期加收的罚款，再依法申请行政复议。

第四十条　罚没款按照收支两条线的规定全部上缴国库。气象主管机构或者个人不得以任何方式截留、私分或者变相私分。

对罚没款的具体管理，按照本省、自治区、直辖市财政部门的规定执行。

第四十一条　当事人逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼、又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的气象主管机构申请人民法院强制执行。

第四十二条　行政处罚案件应当一案一档，由案件承办人员将案件的有关材料立卷归档。

第四十三条　各级气象主管机构应当建立气象行政处罚的备案制度。

下级气象主管机构对上级指定办理的处罚案件、适用听证程序的处罚案件或者提起行政诉讼的处罚案件，应当在行政处罚或者行政诉讼结案后30日内向上级气象主管机构备案。

第四十四条　气象主管机构通过接受当事人的申诉和检举，或者通过备案审查等途径，发现下级气象主管机构作出的行政处罚违法或者显失公正的，可以责令改正。

第四十五条　气象主管机构经过行政复议，发现下级气象主管机构作出的行政处罚违法或者显失公正的，可以依法撤销或者变更。

第四十六条　各级气象主管机构应当建立行政处罚案件统计制度，并定期向上级气象主管机构报送本行政区的行政处罚情况。

第五章　附　则

第四十七条　本办法第三十四条所称“较大数额罚款”，是指对公民处以5000元(不含5000元)以上罚款，对法人或者其他组织处以3万元(不含3万元)以上罚款。

各省、自治区、直辖市通过的地方法规或者政府规章对“较大数额罚款”的限额另有规定的，可以不受上述数额的限制。

第四十八条　计划单列市气象主管机构实施气象行政处罚的权限依照地(市)气象主管机构的权限执行。

第四十九条　气象行政处罚的执法文书，由国务院气象主管机构统一印制。

第五十条　本办法未作规定的事项，遵照《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定执行。

第五十一条　本办法由国务院气象主管机构负责解释。

第五十二条　本办法自公布之日起施行。

附：

《中华人民共和国行政处罚法》有关条文

第十八条　行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。

受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚；不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。

第十九条　受委托组织必须符合以下条件：

(一)依法成立的管理公共事务的事业组织；

(二)具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；

(三)对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。

第一条 为加强城市管理，维护城市容貌和秩序，明确城市管理行政执法的具体内容，提高城市管理行政执法水平和效率，根据《中华人民共和国行政处罚法》、国务院法制办公室《关于在广东省汕头市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》及有关法律、法规，结合本市实际，制定本规定。

第二条 在本市市区范围内进行城市管理相对集中行政处罚权活动，适用本规定。

礐石风景名胜区适用其相关法律、法规、规章的规定。

第三条 本规定所称的“城市管理相对集中行政处罚权”是指根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，经国务院、省政府批准，由市、区人民政府城市管理行政执法部门依照有关法律、法规、规章和本规定，相对集中行使城市管理的部分行政处罚权。

第四条 市城市管理行政执法局（以下简称市行政执法部门），是市人民政府相对集中行使城市管理行政处罚权的行政执法部门，负责市区城市管理相对集中行政处罚权试点工作的组织管理、指导协调和本规定的组织实施。

市辖区城市管理行政执法局（以下简称区行政执法部门）是本区人民政府相对集中行使城市管理行政处罚权的行政执法部门，负责本辖区内城市管理相对集中行政处罚权的执法工作。

市、区行政执法部门可以委托其依法设立的直属行政单位或者派出机构从事城市管理行政执法活动。

第五条 市、区相对集中行使城市管理行政处罚权的执法队伍实行统一指挥、统一调度、分级管理。

第六条 城市管理行政处罚权相对集中后，市容、环卫、规划、市政、园林、工商、公安交通、交通运输等行政主管部门不得继续行使已经集中的行政处罚权；仍然行使的，作出的行政处罚决定无效。

第七条 各级人民政府和各有关行政主管部门应当支持、配合城市管理相对集中行政处罚权的试点工作。

第八条 行政执法部门及其执法人员应当认真履行职责，按照法律、法规、规章规定依法行使行政处罚权，公正执法、文明执法，恪守职业道德，自觉接受监督。

执法人员依法执行公务受法律保护，任何单位和个人不得非法干涉。

第二章 职责和权限

第九条 市、区行政执法部门按下列规定，集中行使城市管理行政处罚权：

（一）市容环境卫生管理方面，行使国务院《城市市容和环境卫生管理条例》、建设部《城市容貌标准》、《广东省城市垃圾管理条例》、《广东省经济特区城市市容和环境卫生管理规定》、《广东省城市市容和环境卫生管理规定》等规定的由市容和环境卫生行政主管部门行使的行政处罚权。强制拆除不符合城市容貌标准，环境卫生标准的建筑物或者设施。

（二） 城市规划管理方面，行使《中华人民共和国城市规划法》、《广东省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》、《汕头经济特区城市规划条例》等规定的由城市规划行政主管部门行使的行政处罚权。

（三） 城市绿化管理方面，行使国务院《城市绿化条例》、《汕头经济特区实施〈城市绿化条例〉办法》等规定的由城市园林绿化行政主管部门行使的行政处罚权。

（四） 市政管理方面，行使国务院《城市道路管理条例》、《汕头经济特区实施〈城市道路管理条例〉办法》等规定的由市政行政主管部门行使的行政处罚权。

（五） 工商行政管理方面，行使国务院《城乡个体工商户管理暂行条例》、国家工商局《城乡个体工商户管理暂行条例实 施细则》等规定的由工商行政主管部门行使的对占道经营的无照商贩的行政处罚权。

（六） 公安交通管理方面，行使《中华人民共和国道路交通管理条例》、国务院《城市道路管理条例》、《汕头经济特区道路交通管理处罚条例》等规定的由公安交通管理部门和城市道路行政主管部门行使的对侵占道路行为的行政处罚权。其中对机动

车在市区车行道乱停乱放行为的行政处罚权仍由公安交通管理 部门行使。

（七） 交通运输管理方面，行使法律、法规、规章规定的由交通行政主管部门行使的对违章人力三轮客、货车的行政处罚权。

第十条 行政执法部门依据有关法律、法规、规章作出的行政处罚决定，应当事实清楚，证据确凿，处罚适当，程序合法。

第十一条 行政执法部门应当组织开展有关城市管理法律、法规、规章的宣传、教育，根据城市管理状况，对行政管理相对人遵守城市管理法律、法规、规章的情况进行检查，强化日常监管，发现违法行为应当及时制止、纠正和教育，或者依法给予行政处罚。

第十二条 行政执法部门实施行政处罚应当同时纠正违法行为。对违法行为给国家、集体和他人造成损害的，不得以行政处罚免除其民事赔偿责任。

第三章 执法程序

第十三条 执法人员执行公务时必须统一着装、佩戴执法标志；查处违法行为时不得少于两人，并必须出示《广东省人民政府行政执法证》。

第十四条 行政执法部门及其执法人员应当依照《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序实施行政处罚。

第十五条 行政执法部门对自然人处以50元以下、对法人或者其他组织处以1000元以下罚款或者警告的行政处罚，可以依法适用简易程序，当场作出行政处罚决定。其中，依法给予20元以下罚款或不当场收缴罚款事后难以执行的，执法人员可以当场收缴罚款。

除前款规定的可以当场作出的行政处罚外，行政执法部门实施的其他行政处罚，必须全面、客观、公正地调查、取证。调查取证终结，行政执法部门负责人应当对调查结果进行审查，对确应给予行政处罚的，应当作出处罚决定，下达处罚决定书。

第十六条 行政执法部门作出下列行政处罚或强制措施的，必须集体讨论决定，并报同级人民政府法制部门备案：

（一）责令停产停业的；

（二）吊销许可证或执照的；

（三）对个人罚款1000元以上，对法人或其他组织罚款3000元以上的；

（四）没收非法所得3000元以上的；

（五）强制拆除面积在60平方米以上的；

（六）其他情节复杂或者作出较重的行政处罚的。

其中区行政执法部门作出罚款或者没收非法所得10000元以上的行政处罚、强制拆除面积在100平方米以上的行政强制措施，应先报市行政执法部门批准。

第十七条 行政执法部门适用一般程序的案件，应当在发现之日起15个工作日内作出行政处理决定；情节复杂或者依法应当适用听证程序的，经行政执法部门负责人批准，可以适当延长期限，但最长不得超过30日。

第十八条 行政执法部门依法对当事人的财物作出没收、查封、扣押或者先行登记保存决定的，必须由行政执法部门负责人批准，书面通知当事人，并制作清单。

清单应当载明物品名称、规格、数量、单位、完好程度等事项，由执法人员和当事人核实后签名或盖章。清单一式两份，由行政执法部门和当事人各执一份。

当事人拒绝签名或盖章的，必须由两名或两名以上执法人员注明情况并签名或盖章，并于当日将没收、扣押或先行登记保存的财物及清单交回行政执法部门。

第十九条 行政执法部门查封、扣押的期限不得超过30日。特殊情况经市行政执法部门负责人批准可以延长30日。先行登记保存的，应在7个工作日内作出处理决定。未在规定的期限内作出处理决定的，应当将查封、扣押或先行登记保存的财物退还当事人。对该财物造成损失的，应当依法赔偿。

第二十条 行政执法部门依法作出责令停产停业、吊销许可证或执照、对个人处以1000元以上罚款、对法人或其他组织处以50000元以上罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政执法部门应当依照国家和省的有关规定组织听证。

第二十一条 当事人同一违法行为同时违反若干法律、法规和规章规定，应当给予罚款处罚的，行政执法部门按其中最重的一项规定进行罚款，不得重复罚款。

第二十二条 行政执法部门及其执法人员当场收缴罚款的，必须向当事人出具市财政部门统一制发的罚款收据，并加盖行政执法部门公章。不出具市财政部门统一制发的罚款收据的，当事人有权拒绝缴纳罚款。

第二十三条 执法人员当场收缴的罚款，应当在收缴罚款之日起2个工作日内交至行政执法部门；行政执法部门应当在2个工作日内将罚款缴付指定的银行。

第四章 其他规定

第二十四条 行政执法部门在行政处罚过程中需要进行技术鉴定或者协助调查的，有关行政主管部门应当提供帮助。

行政执法部门作出行政处罚后，需要有关行政主管部门协助执行的，有关部门应当予以协助。

第二十五条 有关行政主管部门应当将与相对集中行政处罚权有关的行政审批、许可事项，定期抄送同级行政执法部门。

行政执法部门依法作出的行政处罚决定，应当按照案件的类型定期告知有关行政主管部门。

第二十六条 有关行政主管部门在日常行政管理和监督工作中，发现或者认为需要进行执法检查或行政处罚的，应当提请行政执法部门处理。

行政执法部门应当在作出处理决定之日起3个工作日内将处理结果告知有关行政主管部门。

第二十七条 行政执法部门进行执法检查和实施行政处罚时，发现有关行政主管部门有违法、不当审批或者不履行法定职责等问题，应当向有关行政主管部门提出书面建议，或提请同级人民政府予以纠正。

有关行政主管部门在行政管理过程中，发现行政执法部门有违法、不当行政处罚，超越职权，或者不履行法定职责等问题，应当向行政执法部门提出书面建议，或提请同级人民政府予以纠正。

第二十八条 行政执法部门和有关行政主管部门对相对集中行政处罚权发生争议，应当协商解决；协商不成的，提请同级人民政府协调解决；协调不成的，由市人民政府决定。

第二十九条 行政执法部门应当建立违法行为举报受理制度，并为举报人保密。

第三十条 当事人对区行政执法部门作出的具体行政行为不服的，可以依法向同级人民政府或市行政执法部门申请行政复议，也可向人民法院提起诉讼；对市行政执法部门作出的具体行政行为不服的，可以依法向市人民政府申请行政复议或向人民法院提起诉讼。

当事人逾期不申请行政复议，不提起诉讼，也不履行处罚决定的，作出处罚决定的行政执法部门可以依法申请人民法院强制执行。

第三十一条 拒绝、妨碍行政执法部门及其执法人员依法执行公务，违反治安管理规定的，由公安部门依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》进行处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十二条 执法人员在执法活动中徇私舞弊、玩忽职守、滥用职权的，由其所在单位或有关部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十三条 本规定自二○○二年十月八日起施行。

相对集中处罚权制度，是我国行政处罚法确定的一项重要法律制度。自1997年5月北京市宣武区首个启动以城市管理综合执法为突破口进行相对集中处罚权试点工作以来，全国已先后有23个省、自治区的79个大中城市和3个直辖市经国务院批准，开展了相对集中处罚权的探索性工作。通过试点，有效地解决了行政执法领域中长期存在的机构膨胀、多头执法、重复处罚、执法扰民、执法缺位等问题，为相对集中处罚权工作在全国的全面推行积累了丰富的经验，为推进行政管理体制改革探索了一条有益的路子。为此，《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权试点工作的决定》（国发[2002]17号文）明确授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。

然而，勿容置疑的是，由于现行法律对相对集中处罚权制度仅有原则性规定，至于其具体内涵如何？机构的性质、地位、职能如何？及与之相关的管理体制和运作方式应当如何确定？法律都没有明确界定，理论界亦无定论，致实践界认识不一，运行程式也不一。如果这些问题得不到有效的规范和认同，则有可能影响下一步推行工作的效果。在此，笔者仅就上述相关问题谈一点个人的看法，并就完善下一步工作提出几点建议，以与同行商榷。

一、相对集中处罚权制度的概念及其构成要件

“相对集中处罚权”一词来源于行政处罚法第十六条。该条规定：“国务院或经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”。据此，笔者认为：相对集中处罚权制度是指一个行政机关通过一定的法律程序，相对集中地行使相关几个行政机关的行政处罚权的法律制度。它由以下四个法律要素构成：

1、行使相对集中处罚权的主体必须是行政机关

行政处罚权是行政管理权中一项重要的权力，是政府借以管理国家、管理社会的重要手段。根据职权法定原则，在我国，行政机关是行使行政处罚权的法定主体，除通过法律、法规授权和接受委托的事业组织可以成为行政处罚权行使的主体之外，其他任何组织都不能成为行政处罚的主体。“相对集中处罚权”与单项处罚权相比，权力更集中，责任更重大，在主体的要求上只能较行使单项处罚权的主体更高，因而，行使相对集中处罚权的主体只能是国家行政机关，而不能是除此之外的其他任何组织。同时，鉴于行政处罚权是一种外部行政管理职能，决定了行使这种职能的行政机关也只能是依法履行外部行政管理职能的行政机关，它必须列入政府职能部门序列。

2、行政机关行使的处罚权必须通过一定的法律程序取得

职权法定，非经法律授权，行政机关不可能具有并行使某项职权。在我国，哪一类、哪一级行政机关行使哪一项处罚权都是由法律明文规定的。而相对集中处罚权，将原由其他若干个行政机关行使的处罚权集中起来由一个行政机关行使，涉及到原有法定职能的重新调整和配置，必然要有严格的法律依据和程序。否则，行使相对集中处罚权的机关就无从取得处罚权，擅自行使的，就是违法行政。为此，行政处罚法第16条对取得相对集中处罚权的法律途径和程序作了明确的规定：“国务院或经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。”此处的“授权”与“决定”就是一种法律依据和程序。一个行政机关只有通过“授权”与“决定”，才可以取得相关行政机关的处罚权，从而实现处罚权的集中。

3、集中的处罚权只能是相对的，而非绝对的集中

行政机关通过“授权”与“决定”取得的处罚权，必须是“多个的集中”，即必须是原分属于若干个不同行政机关的行政处罚权的集中，如果仅是一个行政机关行使了属于本部门内部多个方面的处罚权，不能称之为“集中”。同时，这种“多个的集中”必须以“相对”为前提，不是绝对的、全部的集中。由一个行政机关包揽全部行政处罚职能，不仅没有理论依据，实践上也行不通。

4、相对集中的只是处罚权

根据行政法基本理论，行政管理权的内容由审批许可权、收费权、处罚权、监督权四项构成。而“相对集中处罚权”，顾名思义，只是处罚权的集中，而非审批许可权、收费权或其他行政管理权的集中。

在此，应当注意的是，行政检查权在行政管理权的内容构成上并不是一项独立的权力，它是附属于行政管理的各项权力之中。如某文化主管部门要对一文化项目经营者授予经营资格的，必须先对其场地、经营资质进行调查和检查。又如：某城管执法部门要对一超线经营户予以处罚的，必须事先对构成该违法行为的事实、证据进行检查和调查。在此，检查权的行使是审批权或处罚权实现的必要手段。因此，一旦行政处罚权集中之后，其附属的行政检查权也必然随之转移。

以上四个要件紧密相联，缺一不可，构成相对集中处罚权完整的法律涵义。

由于法律并未对“相对集中处罚权”的涵义及其法律特征作具体的界定，致学术界和执法界存在一些模糊的认识，将“相对集中处罚权”制度与现时各地正在实施的“城市管理综合执法”等同起来。

笔者认为，“城市管理综合执法”与“相对集中处罚权”制度是两个互相联系，又有各自特定涵义的法律概念。

所谓“城市管理综合执法”，按照目前通行的理解，是指一个行政机关通过一定的法律程序，集中行使城市管理领域相关几个行政机关的行政处罚权的一种行政执法制度。它是根据相对集中处罚权制度的基本原则，为解决城市管理领域长期存在的执法机构林立、职能交叉、割据，有利争着管，无利都不管等百姓普遍关心的问题，而率先在城市管理领域进行的相对集中处罚权的试点。其集中的处罚权仅限于市容、环卫、市政、园林、工商、公用事业等城市管理领域内的项目。与“相对集中处罚权”制度具有内在的、本质的联系：

1、从逻辑关系上说，二者为整体与部分、包容与被包容的关系。相对集中处罚权制度是行政执法体制改革的总的原则和方向，它的实现有赖于不同阶段、不同领域相对集中处罚权工作的开展。而城市管理综合执法则是在城市管理领域进行的相对集中，它是构成相对集中处罚权制度的重要内容，是相对集中处罚权制度得以实现的重要步骤。

2、实施相对集中处罚权制度必须找准突破口和切入点，而城市管理综合执法则是最好的突破口和关键的切入点。实施相对集中处罚权制度，关键是要解决老百姓普遍反映的重复处罚、执法扰民、管理不到位的问题。而城市管理领域，管理主体多，涉及范围广，法律关系最为复杂，存在的问题也最多。职能交叉、相互扯皮，管理责任难以落实；重复执法，多头处罚，管理相对人的合法权益难以保护；条块分割，政令不畅，执法效率难以提高，这些问题严重影响了政府的执法形象和威严。城市管理领域的问题不解决，相对集中处罚权工作难以取得突破性的进展。国务院批准各试点城市率先在城市管理领域开展相对集中处罚权工作，正是看到了问题的关键，找准了相对集中处罚权工作的切入点和突破口。因此，率先在城市管理领域实施相对集中处罚，是实现相对集中处罚权制度的关键所在。

3、城市管理综合执法的实施可以更好为相对集中处罚权制度的全面推行探明路子，积累经验。城市管理领域涉及的法律关系纵然复杂，但其管理事项相对简单，便于集中，易于操作。首先选择在城市管理领域实施综合执法易于探明路子，取得经验，避免失误，从而更好地推进相对集中处罚权工作在其他领域的开展。从目前的情况看，各试点城市确已取得了很好的经验，为下一步相对集中处罚权工作在城市管理之外的其他领域的开展奠定了坚实的基础。

但二者毕竟是不能完全等同的两个法律概念。“相对集中处罚权”制度是相对整个行政处罚领域而言的一个总的概念，是行政执法体制改革总的方向和目标。而“城市管理综合执法”则是在一个领域、一个局部所进行的集中，相对整个行政执法体制改革而言，仅是迈出了关键的第一步。

为此，我们要在把握二者联系和区别的基础上，以城市管理综合执法作为实施相对集中处罚权的切入点，大胆探索，取得经验，以全面推进相对集中处罚权制度在其他各个执法领域的全面实施。

二 、相对集中处罚权制度实施过程中值得探讨和思考的问题

如前所述，自北京宣武区率先在全国实施城市管理综合执法以来，相对集中处罚权工作犹如星火燎原之势，在全国各个城市迅速铺开。据统计（新华日报2002年8月22日），截止今年8月底，仅江苏一个省就有11个省辖市在城市管理领域进行相对集中处罚权的试点工作。各地在试点过程中，可以说是各尽其能，各具特色。笔者暂将其归纳为以下几种具有代表性的模式：

1、区管模式。以北京为代表，北京最先获得国务院法制办批复同意实施相对集中处罚权试点工作，其承担相对集中处罚权试点工作任务的机构为：“某某区城市管理监察大队”，是在原城市市容监察大队的基础上建立起来的，为区政府所属职能部门，综合行使市容、园林、市政、公用等方面的全部处罚权及规划、工商、环保、公安交通等方面的部分处罚权。其管理体制和组织结构为：市一级不设相应的综合执法机构，在各区组建由区政府领导、区市政管委或建委协调的“区城市管理监察大队”，区大队下设若干分队派驻街道办负责辖区的执法工作，分队受区大队和街道办的双重领导。

2、市管模式。以大连为代表，大连于1999年获国务院法制办批准为综合执法试点城市，2000年初成立“大连市城市管理综合执法局”，为市政府直属机构，综合行使建筑市场、城市规划用地、房地产管理、市容环境卫生管理、城市园林绿化管理、市政公用管理等方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权。其组织结构和管理体制是：市城市管理综合执法局下设规划土地、房地产、建筑市场、城建、公用事业等5个专业行政执法大队，各大队分设若干中队。市局不直接行使行政处罚权，大队具有独立的执法主体资格，在全市范围内行使各自职责范围的行政处罚权，中队以大队的名义负责辖区内的专业执法任务。全市城市管理综合执法实行垂直领导（大队受市局领导，中队由大队领导）。

3、市区共管模式。以广州为代表，广州于1997年12月获国务院法制办批准为试点城市，1999年9月正式组建“广州市城市管理综合执法支队”及各区“城市管理综合执法大队”，同时加挂“城市管理综合执法局”牌子，作为市、区政府在城市管理方面的综合执法机构，综合行使市容环境卫生、城市规划、城市绿化、环境保护、工商无照商贩、公安交通和市政府侵占道路法律、法规、规章规定的行政处罚权。其组织结构和管理体制为：全市城市管理综合执法队伍按市、区两级设立，市设支队，区设大队，街道由区大队派驻中队。市支队和区大队对外独立行使处罚权，街道中队以区大队的名义行使处罚权，市支队由市政府直接领导，区大队受市支队和区政府双重领导，街中队受区大队和街道办的双重领导。

其他如深圳、青岛、长沙、珠海等众多城市基本也是按照这种模式组建。

综观以上模式，名称不尽相同，执法范围不径统一，执法体制及运作模式也各具特色，从法理性、科学性与操作性等方面衡量，难以断定哪一种模式最为理想。但笔者认为，这其中至少有以下问题值得思考：

1、机构名称及其法律地位问题。目前，各地行使相对集中处罚权的机构名称不尽相同，有称“局”、也有称“支队、大队”的，如大连、珠海称“城市管理综合执法局”、而广州市称“城市管理综合执法支队”，北京则称“某某区城市管理监察大队”。不仅称谓不尽统一，其法律地位也不尽相同，有的是与政府其他部门合署办公，如长沙市城市管理综合执法支队就是与长沙市城管委合署办公，实行一套人马，两块牌子；珠海城市管理综合执法局是与城市管理监督委员会合署办公；还有的是归口于政府的某一个部门，如北京市各区城市管理监察大队就是归口区市政管委或区建委管理，实际上是附设于区市政管委之下的二级机构；当然，大部分城市仍是独立设置，如大连市城市管理综合执法局就是市政府直接领导下的独立执法部门。

笔者以为，各地在开展相对集中处罚权工作中，如何确定机构的名称，可以视具体情况而定，如顺德市称“行政综合执法局”，是考虑到其集中的范围较广，跨越城管、文化、旅游等多个领域，不宜以哪一领域的职能特性来冠名；大连市称“城市管理综合执法局”，以突出其综合的职能在“城市管理”。但有一个前提，就是在确定机构名称时，只能以“局”或“委”冠名，而不宜以“支队或大队”命名。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条的规定，地方各级人民政府的工作部门只能称“厅、局、委”。作为集中行使行政处罚权的行政机关和政府工作部门，其名称也只能以“局”或“委”冠名，而不宜以“队”命名。今后，在其他领域开展相对集中处罚权工作的，应当注意机构名称以定为ⅩⅩⅩ行政（综合）执法局为宜。如在市场管理领域实施相对集中处罚权的，机构名称可以称为“市场管理行政（综合）执法局”。

设置行使相对集中处罚权的机构时，也应当考虑独立设置。其理由：一是根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条关于“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门”的规定，行使集中处罚权的机构作为政府工作部门，具有独立的执法主体资格。如果附属于另一部门之下或与其他部门合署办公，则难以独立行使处罚权；二是根据新一轮国家机构改革精神，今后行政机构的设置将朝着决策、执行与监督相分离的大方向发展，而作为执行环节的审批许可、处罚职能也将分属不同部门执行，以此形成各自独立又互为监督、互相制约的行政管理体系。如果将集中行使处罚权的机构附设与其他决策、监督部门之下或与其他执行审批许可职能的机构合署办公，难以形成互为监督的制约机制，与改革的大方向也不相符合；三是早在2000年9月国办发（2000）63号文就明确要求，试点城市集中行使行政处罚权的行政机关应当作为本级政府的一个行政机关，不得作为政府的一个部门内设机构或下设机构。国发[2002]17号文又重申：集中行使行政处罚权的行政机关应作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门，依法独立履行规定的职权，并承担相应的法律责任。鉴此，集中行使处罚权的机构只能单独设立。

2、执法范围问题。有关集中处罚权的范围，试点阶段各地有不同的做法，如北京、广州等许多城市以市容环境卫生、工商无证商贩管理、公安交通占道管理等城市管理显性项目为集中的范